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将殖民地进行重新划分，以保证宋朝的力量可以更加合理的使用，同时在针对国内的少数族群聚居地，则进行整合，以方便朝廷进行监管，这其中将多个民族共同安排在同一个地方生存，就是朝廷的主要政策。

在中国的边疆，往往少数族裔占据大多数，他们分布在崇山峻岭之中，中央王朝强大时，他们往往就会乖乖听话，通过劳动来和中央王朝进行贸易，而等到中央王朝衰落之后，便会立刻进犯那些汉人建立的城池，然后建立起属于自己的国度，历史上几乎每一次中央王朝的衰落，都会伴随着地方少数族裔建立政权的过程。

而另一方面，这些少数族裔生活在深山之中，且民族繁杂，想要管理着实是一件很难插手的事情，所以等到宋朝的时候，往往采取羁縻政策，也就是让当地人来管当地人，朝廷只进行名义上的统治，权利主要下放到地方，通过这种方式来进行管理，倒也十分有效，后来这一套制度从宋朝开始一直到清朝都是如此执行，在当地则被称呼为土司制度。

这些土司世代传承，中央王朝对其进行任命，当朝廷需要他们的时候就征召他们来打仗，而平日里则是由他们自己去管理部众，朝廷对此并不直接管辖，到明朝中后期，这一制度慢慢开始废止，朝廷开始加强对边疆地区的控制，史称改土归流，也就是中央直接派遣官员进行管辖，到清朝时期，彻底完成改土归流，土司从原本地方上的诸侯，变成是地方上的士绅本身权利下降到了极点，至革命政府时代，则彻底废除土司制度，这一制度也就消失在了中国社会之中。

而这一制度从唐朝开始，一直到清朝，可以说是中央王朝针对地方王朝最常使用的方式，其有点像是现在的自治区，有当地人自行管理，朝廷对其贵族加封并承认他们在地方上的特权，通过这种方式来将这些边疆土地纳入国家的统治之中。

这一方法在古代来说，可以说是很好的办法，一来是避免了大规模的战争和矛盾，二来则是有效的促进了国家的统合，且是极为低廉的成本进行统合，但这样做也有很大的坏处，首先第一点便是朝廷在这些地区的影响力是非常弱的，这些土司也是朝令夕改，经常爆发叛乱，对于朝廷并不尊重，秉持着合则用，不合则弃的态度，所以历史上这些边疆地区的土司也经常造反，对整个朝廷产生了巨大的灾难。

除此之外，土司制度也让朝廷无法对这些地方进行改革，其主要集中在广西，贵州，云南等地，因为羁縻制度的存在，使得朝廷无法对这些地方更加完整的控制，也就无法将这些地方纳入进朝廷的核心版图，他们也始终游离在国家核心之外，这也让朝廷无法再辐射到更远的地方，比如南亚地区，只能通过四川对其进行辐射，影响力较为有限。

而如今，朝廷显然不能再接受羁縻制度的存在了，一来是如今宋朝拥有极为强大的军队，凭借这支军队，根本就不需要再看这些土司的眼色，直接对其改土归流也没有任何的问题，这在以前是不行的，西南地区地势复杂，同时山林之中沼气密布，中央王朝的军队无论再多，面对这样的地方，数十万的军队进来，也很难消灭这些长期生活在森林之中的当地人，因此大多数时候，朝廷都不希望去跟这些土司进行直接作战，羁縻制度也就应运而生。

但如今宋朝的军队，根本不需要担心作战的问题，即便是亚马孙的雨林，宋朝的军队都敢冲进去，将其中那些神秘的部落屠杀殆尽，又何况是这些森林里的少数族裔了，当然，之所以要进行改土归流，其中最重要的原因还是徐清希望将这些土地彻底融入宋朝的核心土地之中，以避免未来宋朝衰落之后，这些地方妄图从宋朝分裂出去的可能。

当然，这种事情发生的可能性微乎其微，所以只是其中一个原因而已，更主要的原因还是希望通过加强对着三个省份的控制，从而对整个东南亚以及南亚的辐射，将这些地区更好的纳入进宋朝的经济圈中，为此那些盘踞在山林中的少数族裔，就必须要尽快解决，以使得整片地区能够纳入进宋朝的统治之内。

但这些少数族裔毕竟是宋朝人，所以在对他们进行改土归流的时候，自然不可能像殖民地人那样残暴，在大多数宋朝汉人的心中，这些羁縻政策所覆盖的地方，其中的人也是大宋帝国的子民，因此在处理他们的时候，手段就要尽可能的委婉，而不能太过于强硬。

所以在政策上，徐清充分参考了明清两代在处理羁縻政策改土归流时的做法，首先是承认土司们在中央上的特权，也就是册封他们为士族，以此保证他们在宋朝的特权，第二是慢慢开始剥夺他们在地方上的特权。

具体做法就是废除土地之区，建立府和州，以改变当地的行政机构，确立中央形式上的统治，另外在这个过程中要保证土司们的权利，不然这些府和州建立之后，土司若是失去了权利，就会立刻造反，这些地区都生活着大量的汉人和归化的少数族裔，他们的生命安全是朝廷必须要考虑到的，所以为了稳住这些土司们，朝廷的动作必须要细致。

在新建立的府和州里，土司们担任官员，并且世袭罔替，就像原来的羁縻政策一样，但在针对他们的法令上则要严格的多，这一点上，徐清学习的是汉武帝废藩的政策，只要稍有不对，就剥夺他们的权利，然后改由流官来担任地方上的长官，以进行中央对地方的直接管理，而不再由土司来进行剥削。

这种方法相比起直接连根拔除土司制度来说要好得多，起码大多数土司都不想跟宋朝打，而宋朝如今的做法等于是给了他们一条活路，只要老实安稳的相处，那他们的位置就能保住，这样一来，也算是间接交出了权利，对于这些土司家庭，朝廷予以优待，给他们一部分的好处和保留一部分的特权，让他们可以继续享受富裕的生活。

当然，有认命的自然也有不认命的，对于宋朝改土归流的政策，自然也会有人采取反对的措施，对于这些人，那就只能镇压了，而针对那些愿意改土归流的部族，朝廷也必须要慎重对待，而对此，朝廷也有不同的意见，有的人认为应该把人分散开来，将这些少数族裔安插在汉族的村寨中，以使得他们被分散，然后就慢慢融入汉族之中了。

而还有一种声音则认为应该保护好这些民族，不应该将他们彻底销毁，而是应该建立专门的自留地，以保证他们的繁衍生息，这两种说法都有各自的道理，最后徐清采取的则是中庸的态度，对于这些愿意归顺的部族，其中一部分送进各大村寨之中得以消化，还有一小部分则被保留下来，给予他们一块土地，让他们生活在其中，以保存自己从祖先那里继承来的所有文化，如此一来，文化得以保存，人口也不至于威胁到宋朝的统治，也算是可以和平的解决这个问题。

至于战争方面的问题，这也是没有办法的事情，历史上从明朝开始，便进行改土归流，对于西南地区的战争也是此起彼伏，几乎不断的，到了清朝的时候，更是大力整顿西南地区的土司州，以保证中央对地方的控制，战争也是几乎持续了清朝整整三百年的时间，经过明清两代，才算是把整个西南地区融入进了中国的核心版图之中。

而对此，徐清也有足够的耐心，他并不渴望在自己任内就将整个西南接近上千万人整合起来，这是一件很困难的事情，尤其是用一种柔和的手段，相比起粗暴的手段来说，柔和的手段往往要更慢一些，毕竟当权者往往不愿意放弃的权利，如何从他们的手中夺取权利，最好的办法自然是发动人民群众推翻这个制度。

但这样做，就会陷入到自相残杀之中，这就会给地方造成巨大的动荡，两年前整个云南地区才刚刚爆发过土司暴乱，若是再来一次，恐怕这三处地方的汉人比例会持续下降，毕竟大家都不希望生活在战火连天的地方，整个宋朝这么大哪里不是生活的好地方，何必在这里遭罪呢。

要比较和平的收回权贵们的权利，自然时间就会比较长，朝廷也等得起，这样做虽然时间长，但后患却少，不像战争，虽然可以非常快的完成整合，但后患无穷，除非你把所有土司家族极其手下和整个体系之中的全部人都杀光不然就会有人煽动民族情绪，从而产生不可预料的后果。

而徐清所使用的改土归流政策，则能够尽量把这些矛盾用时间来慢慢解决，就举一个例子，让一个亿万富翁立刻把百分之八十的钱交给政府，他当然是不愿意的，但如果你跟他说，先交百分之十，然后慢慢再调整到百分之四十，等到死了以后遗产税再叫百分之六十，如此一来，温水煮青蛙，大部分人也就觉得没什么了，徐清用的就是这个套路。

先给你一个名头让你开心开心，然后再慢慢的剥夺你手中的权利，最后让你成为有名无实的土司，再把你的官帽子一拿，整个地盘也就能合理合法的回收了，通过这种方式来改土归流，风险最小也最为适宜，所以徐清采取这种方式来进行变革，无疑是最好的选择，起码在他看来确实如此。

但朝堂上有的官员却并不这么看待，有的认为应该将这些少数族裔彻底王化，让他们融入进汉人的文化中，对此，朝廷也有极大的争辩，双方之间的辩论也是此起彼伏，对此徐清也不阻拦。

毕竟土司们嚣张跋扈惯了，在自己的领地内，更是横霸一方，现在让他们交出自己的权利，自然是不情不愿，而朝堂之上有这么一些激进的建议，自然能够传入到土司们的耳朵里，听到这些严厉的态度，他们心里也会有畏惧之情，与其被消灭，不如顺势服从朝廷的安排，他们还能得到一场富贵，若是跟朝廷对着干，则会被彻底扫进历史的垃圾堆，该怎么选择，自然就会有更多的人选择归顺，而不是开战。

毕竟现在的中央王朝正是最强盛的时候，开战对于这些土司们来说，几乎没有任何的胜算，即便凭借地形，他们可以对中央王朝的军队带来一定的烦恼，但这些困扰是微乎其微的，而最终的结果，是必然走向毁灭的，这一点他们很清楚。

若是朝堂之上只有怀柔这一种政策的导向，那么土司们或许还会认不清情势，认为朝廷的怀柔是因为忌惮他们，只有放出一些主战的声音来，才能让他们知道，朝廷采取柔和的态度，是因为朝廷不想要涂炭生灵，而不是因为害怕他们，所以有这些声音，朝廷并不反对，甚至是放任这些声音传达到地方上去。

这样一来，一些胆小的土司，即便心怀不满，也只能选择归顺，这就是一手萝卜，一手大棒的策略，这种方式，也最能让大部分的土司知道朝廷的意思，如今是柔和，若是他们让朝廷不满了，那么大棒也就随即会挥下，到时候就不是他们来选择了，而是朝廷逼他们做出选择了，两者之间，那一个更加安全，哪一个又是安身立命的选择，显然能够让他们更加清楚现实是什么，这无疑是更好的选择，徐清又怎么会不用呢，只要用得好，无疑会给朝廷省去无数的麻烦，自然是如此便好，

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